De invalpool, het financieel beheer, het afstemmen van het onderwijsaanbod binnen de regio. Dat zijn enkele onderwerpen waar scholen hun samenwerking in de afgelopen jaren intensiever maakten zonder dat dit uit hoefde te lopen op een fusie. Zulke vormen van samenwerking staan in de praktijk al snel op gespannen voet met de regels voor medezeggenschap; niet direct uit onwil, maar doordat de wetgeving niet is toegerust op samenwerking in vele variaties. Of de organisatie van zo’n samenwerking nu een concern, een koepel of een holding heet, het draait om bevoegdheden. De combinatie is invloedrijker naarmate de deelnemende scholen meer macht afstaan en dat kan ver gaan. Zo werkt de Veluwse Onderwijsgroep als koepel van vijf schoolbesturen met centrale aansturing. De bestuurders van de holding zijn ook bestuurder van de diverse scholen, en eenzelfde synchrone samenstelling geldt voor de raden van toezicht. Het aanbod is breed: van katholiek basisonderwijs tot openbare gymnasia.

Wie is dan precies het bevoegd gezag en waar ligt de medezeggenschap? Op basis van de huidige wetgeving ontstaat een breiwerk van organen, met voor elke school een mr, binnen de vijf dochterstichtingen een gmr, op het centrale bestuursbureau een mr met uitsluitend personeelsleden en dan nog een gemeenschappelijk medezeggenschapsorgaan voor het overleg met de koepel. Het risico op verwarring is groot, niet alleen op de Veluwe. Zo kreeg de geschillencommissie in 2019 te maken met een stichtingsbestuur in een ander deel van het land dat zichzelf niet meer als bevoegd gezag wilde zien, omdat het concern die rol zou hebben. Dat was echter formeel niet zo geregeld.

Schaalvergroting

Er is reden genoeg om de medezeggenschap in holdings, koepels en concerns beter te regelen, blijkt uit het door het expertisecentrum van Onderwijsgeschillen uitgebrachte advies hierover. De gedetailleerde studie van de literatuur, de wet en gedocumenteerde ervaringen legt de vinger op de zere plek: de wetgeving over medezeggenschap in het onderwijs kan niet voldoende inspelen op constructies die neerkomen op schaalvergroting zonder een fusie. Dat komt doordat alles draait rond het bestuur achter het brin-nummer, de basis van de financiering van primair en voortgezet onderwijs. Als scholen van verschillende besturen iets gezamenlijks gaan doen, kunnen de mr’s niet volgen. In theorie is het wel mogelijk dat een extra bovenliggende medezeggenschapsraad in een holding bevoegdheden krijgt overgedragen van de gmr’s van de aangesloten scholen, maar in de praktijk komt de oprichting van zo’n bovenbestuurlijke mr er zelden van – ook omdat de wet eist dat zo’n overdracht elke twee jaar actief wordt verlengd om geldig te blijven.

Zo zijn er in het onderwijs nog meer situaties waarbij de medezeggenschap in de praktijk niet aansluit bij de eisen van de wet. Daar valt mee te leven zolang alles op rolletjes loopt, maar bij een meningsverschil komen zowel het schoolbestuur als de medezeggenschappers in de problemen. Als niet duidelijk is wie er volgens de letter van de wet bevoegd is om in te stemmen, te adviseren of aan te vragen, dreigen slepende conflicten of onbevredigende uitspraken van de geschillencommissie. Als de verkeerde partij aanklopt, kan die weinig anders dan een ‘niet ontvankelijk’ uitspreken. En als een school dan maar op zo veel mogelijk niveaus medezeggenschap organiseert, kunnen de raden elkaar in de weg zitten of dreigt overbelasting van de overlegpartners.

Veiligheidsklep

Op zoek naar een oplossing voor al deze kwesties hebben de drie experts een uitstapje gemaakt naar een ander Nederlands domein van medezeggenschap: de wetgeving rond ondernemingsraden. Er zijn belangrijke verschillen. Zo zijn slechts twee partijen van belang: de bestuurder van de onderneming en de werknemers. Klanten en leveranciers zou je kunnen zien als hetzelfde type belanghebbenden als ouders en leerlingen, maar zij hebben in bedrijven geen wettelijke medezeggenschap. Aangezien bedrijven veel meer in structuur en grootte variëren dan scholen, is er binnen het ondernemingsrecht van alles geregeld om de medezeggenschap te kunnen organiseren bij het bedrijfsonderdeel waar de zeggenschap ligt. Het lijkt op het principe ‘medezeggenschap volgt zeggenschap’ in het onderwijs, maar de uitwerking is radicaal anders. Bedrijven moeten een ondernemingsraad instellen als er meer dan vijftig personen werken. De varianten van medezeggenschap bij samenwerking, dochterondernemingen, holdings en dergelijke zijn niet voorgeschreven. Het eenvoudige criterium: aanvullingen op de ondernemingsraad zijn verplicht ‘indien dit bevorderlijk is voor een goede toepassing van de wet’. Maatwerk dus, maar met een veiligheidsklep. Als de onderneming zou proberen een niveau van besluitvorming buiten de medezeggenschap te plaatsen, dan kunnen alle belanghebbenden naar de kantonrechter. Dat geldt voor de bestaande ondernemingsraad, personeelsleden en vakbonden.

Noodzaak

Een soortgelijke open norm kan ook de organisatorische problemen met medezeggenschap bij holdings in het onderwijs oplossen, betoogt het advies van Frans Brekelmans, Pieter Huisman en Lou Sprengers. Het criterium ‘bevorderlijk voor een goede toepassing van de wet’ is eenvoudig op te nemen in bestaande wetgeving en neemt de eerste onduidelijkheid weg over het instellen van een bovenbestuurlijke medezeggenschapsraad (bbmr). Als tegenhanger moeten de schoolbesturen onderling een bevoegd gezag aanwijzen dat namens hen overlegt met de vertegenwoordiging van personeel, ouders en leerlingen. Zo’n constructie moet niet langer automatisch binnen twee jaar vervallen en de nieuwe bbmr moet naar de geschillencommissie kunnen gaan bij een conflict. Dat criterium ‘bevorderlijk’ verdient op meer plaatsen in de wet een plekje, stelt het advies voor. Op sommige scholen zijn nu gemeenschappelijke raden of groepsraden verplicht, terwijl die inhoudelijk niets toevoegen. Maak ze dus afhankelijk van de noodzaak, waarbij de voorgestelde veranderingen ook ruimte geven om een combinatie van primair en voortgezet onderwijs onder te brengen bij één medezeggenschapsraad.

En nu?

Het kan beter met medezeggenschap in grote onderwijsorganisaties, maar wordt het ook beter? Het advies van het expertisecentrum ligt de komende tijd op tafel bij belangengroepen, werkgevers en vakbonden. Als zij zich er achter scharen, is het ministerie van Onderwijs aan zet om de voorgestelde veranderingen aan de Tweede Kamer voor te leggen. Een optimist kan hopen dat de vernieuwing vanaf het najaar van 2021 in werking treedt.