Een fusie, maar dan anders

De menselijke maat behouden en anonimiteit tegengaan: vanuit dat streven besloot de Tweede Kamer in 2011 om de mr instemmingsrecht te geven bij fusies. Er kwam een fusietoets. Besturen die wilden samengaan, moesten met een fusie-effectrapportage duidelijk maken wat de beweegredenen waren, of er alternatieven waren overwogen, wat de gevolgen zouden zijn voor personeel, ouders en leerlingen. En, niet onbelangrijk, of de mr met de fusie instemde. “De fusietoets heeft verdere schaalvergroting redelijk tegengegaan”, zegt Marcel Koning, beleidsmedewerker medezeggenschap van de AOb.Maar de – inmiddels afgeschafte – fusietoets had ook andere gevolgen. Wanneer schoolbesturen niet door de toets heen kwamen, bedachten ze soms andere constructies voor hun samenwerking. Via een holding of personele unie kunnen ze zonder al te veel poespas samengaan. Omdat er formeel geen sprake is van een fusie, heeft de mr hierbij geen instemmingsrecht, maar ‘slechts’ adviesrecht.

Samen besturen

De holding en de personele unie hebben ieder hun bijzondere kenmerken. Bij een holding gaan scholen bestuurlijk samenwerken met andere scholen, roc’s of organisaties voor welzijn of kinderopvang. De besturen zitten als afzonderlijke werkgevers in de holding, het holdingbestuur heeft vaak wel een centraal bureau en centraal beleid. De bekostiging voor hun scholen komt als vanouds op het bestuursadres binnen. In ieders statuten wordt geregeld dat bepaalde besluiten de goedkeuring van de holding nodig hebben. “Dat maakt het moeilijk om de medezeggenschap op holdingniveau goed te regelen”, zegt Koning. “Er is voor de bovenbestuurlijke medezeggenschap ook geen geschillenregeling.”

In ieders statuten wordt geregeld dat bepaalde besluiten de goedkeuring van de holding nodig hebben

Bij een personele unie zijn de betrokken organisaties op bestuurlijk niveau met elkaar verbonden. Eén raad van toezicht en één college van bestuur gaan over het geheel doordat ze dezelfde functies vervullen voor de verschillende scholen. Die kopen diensten dan vaak gezamenlijk in. In opdracht van OCW inventariseerde onderzoeksbureau Ecorys hoeveel van dergelijke constructies worden toegepast in Nederland. Het bureau vond in 2016 in het po acht holdings en in vier andere situaties was men deze optie aan het verkennen. In het vo trof het bureau ook acht holdings aan. Doorgaans ging het hier om samenwerking met een roc. Ecorys vond in totaal 174 personele unies binnen het funderend onderwijs (po en vo).

Wees waakzaam

Beide constructies zijn naar de letter van de wet geen fusies. Koning ziet in de praktijk dat de betrokken besturen vaak op verschillende punten kiezen voor centrale aansturing. “Het is ook wel logisch. Stel dat je voor het ene bestuur goed personeelsbeleid hebt geregeld; dan wil je het voor de andere besturen graag ook zo doen.”

Koning adviseert mr’s om waakzaam te zijn op het moment dat een holding of personele unie wordt gevormd. “In formeel juridische zin gaat het dan niet om een fusie, maar in de praktijk is het dat wél. Alle betrokkenen zullen erkennen dat het gaat om heel intensieve vormen van samenwerking. Eigenlijk zou de mr daarom instemmingsrecht moeten hebben.”

De afschaffing van de fusietoets kan ertoe leiden dat besturen die nu in een holding of personele unie zitten, alsnog gaan fuseren. Ook dit is een moment om goed op te letten. Koning: “Men zal tegen de mr zeggen dat er niks verandert, omdat er al wordt samengewerkt. Maar daarmee omzeilt men opnieuw het instemmingsrecht.” Zijn advies: denk dus mee en gebruik dat instemmingsrecht.

Samen en apart

De samenwerking tussen vo en mbo is een verhaal apart. Beide onderwijssoorten kennen namelijk eigen medezeggenschapswetgeving. Het vo heeft de Wet op de medezeggenschap (Wms); het mbo de Wet op de ondernemingsraden (Wor). Dat maakt de zaak extra complex.

Koning: “Zie je als mr op een vo-school een fusie met een mbo-instelling aankomen, of andersom, vraag dan goed door. De Wms schrijft voor dat er een mr, en bij meerdere vo-scholen een gmr moet zijn. De mbo-instelling moet een ondernemingsraad hebben. Dat zijn eigenstandige organen met eigenstandige advies- en instemmingsrechten en geschillenprocedurerechten. Die kan je niet zomaar op één hoop gooien.”

Als het gaat om formeel advies- en instemmingsrecht, vereist dat een reactie van beide organen

Natuurlijk kunnen twee verschillende medezeggenschapsorganen best samen vergaderen en overleggen met het cvb. “Maar als het gaat om formeel advies- en instemmingsrecht, vereist dat een reactie van beide organen.”

Hoezo schaalvoordeel?

Waar moet de mr concreet op letten wanneer er wordt toegewerkt naar een holding, personele unie of fusie? Koning: “Wat waren de redenen om hiervoor te kiezen? Welke voordelen dacht men daarmee te behalen? En zijn die ook gerealiseerd? Je hoort organisaties bijvoorbeeld nogal eens zeggen dat ze een groot schaalvoordeel verwachten. Vervolgens wordt daar helemaal geen aandacht meer aan besteed. Vraag dus: welke verbetering verwachten jullie, en hoe ga je die beoogde voordelen realiseren? Wordt daar menskracht op ingezet, is er een tijdpad, hoe zit het financieel?” Kijk daarbij ook naar ondersteunende diensten, tipt Koning: “Die worden vaak bij elkaar geschoven uit kostenbesparing en efficiency, zonder dat men goed nadenkt over de uitvoering.”