De voornaamste conclusies van de onderzoekers in hun uitgebreide evaluatie van vijf jaar passend onderwijs liegen er niet om. De voordelen voor passend onderwijs zijn vooral organisatorisch van aard: de extra ondersteuning is regionaal beter geregeld en de rijksoverheid profiteert van een betere beheersing van de kosten. Maar scholen hebben last van te veel bureaucratie, en leraren en ouders zeggen weinig te merken van de voorspelde positieve effecten.

En wat concludeert het in mei verschenen rapport over datgene waar het allemaal om draaide: extra ondersteuning en een passende onderwijsplek regelen voor leerlingen en studenten? ‘De impact voor leerlingen en studenten is ‘niet goed vast te stellen’, schrijven de onderzoekers op basis van hun uitgebreide evaluatie. ‘Het heeft minder opgeleverd dan verwacht.’

Te abstract

De medezeggenschapsstructuur voor passend onderwijs komt niet uitgebreid aan bod in het rapport, maar wát erover wordt geschreven is ronduit negatief. De ondersteuningsplanraad (opr) die op het niveau van het samenwerkingsverband de medezeggenschap van ouders en medewerkers moet regelen ‘vormt in de praktijk nauwelijks een tegenkracht voor het bestuur van het swv’, aldus het rapport. Het is volgens de letter van de wet wel geregeld, maar de praktijk is anders. De medezeggenschap via de opr bevindt zich op een ‘te abstract niveau’.

Passend Onderwijs is eigenlijk een ramp. Het is een ordinaire bezuinigingsmaatregel

Het is voor een opr moeilijk om ouders te vinden die inspraak willen en kunnen hebben op het beleid én er is geen verbinding tussen de opr en de medezeggenschapsraden van de scholen in een regio. ‘Namens wie spreekt de opr eigenlijk?’ vragen de onderzoekers zich af. Ook voor de lerarengeleding in de opr geldt dat medezeggenschap formeel wel goed geregeld lijkt, ‘maar in de praktijk vormen de leerkrachten geen daadwerkelijke tegenkracht.’

De communicatie tussen het samenwerkingsverband en de leerkrachten verloopt indirect. Veel leerkrachten zijn niet of nauwelijks op de hoogte van de regels en procedures van het samenwerkingsverband en zijn ook niet betrokken bij het opstellen van het schoolondersteuningsprofiel (sop) van de eigen school. Professionalisering op dat vlak vindt ook nauwelijks plaats: swv en bestuur wijzen naar elkaar als verantwoordelijk voor die taak. Vrijwel nergens pakt iemand de handschoen op.

Voor geen meter

Marcel Koning, beleidsadviseur medezeggenschap bij de Algemene Onderwijsbond, is niet verrast door die uitkomsten. “In elk onderzoek dat tot nog toe is gedaan, blijkt dat de opr voor geen meter werkt. Dat wordt hier wéér bevestigd.” In 2019 verscheen het onderzoek ‘De opr, vijf jaar in bedrijf’, uitgevoerd op verzoek van het project Versterking Medezeggenschap. Dat rapport velde een vernietigend oordeel over het functioneren van de medezeggenschap bij passend onderwijs.

Een ander onderzoek kwam van het Expertisecentrum Onderwijsgeschillen in 2019, ‘De medezeggenschapsketen in passend onderwijs, juridische knelpunten en oplossingen’. Deze publicatie constateerde dat er onvoldoende aansluiting is tussen de bevoegdheden van de opr en de medezeggenschap op schoolniveau. Verder is de positie van de gmr binnen passend onderwijs erg onduidelijk.

Parlementaire enquête

De opr heeft eigenlijk als enige taak om eens in de vier jaar een oordeel te vellen over het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband. Er is nu een kleine verbetering op komst, omdat het de bedoeling is om de opr ook instemmingsrecht te geven op de meerjarenbegroting die hoort bij het ondersteuningsplan van het eigen samenwerkingsverband. Op dit moment vindt er een internetconsultatie plaats over dat wetsvoorstel.

Passend onderwijs is eigenlijk een ramp, zegt Marcel Koning. “Het was gewoon een ordinaire bezuinigingsmaatregel. De Johan Cruijff Arena zat maart 2012 vol met leerkrachten die tegen die invoering hebben geprotesteerd, maar er is niet geluisterd. Nu ligt dit rapport er; als je de conclusies leest en je had het van tevoren geweten, had je passend onderwijs nóóit ingevoerd. De teneur van alle voortgangsrapportages tot nog toe was: we zijn er nog niet. Nu kun je zeggen: het is echt niet geslaagd. Ik vind een parlementaire enquête op z’n plaats. Als het terug te draaien was, dan zou je dat eigenlijk moeten doen. Het rapport constateert wat er mis is, maar niet hoe het anders kan.”

Dat de medezeggenschap volgens deze evaluatie op opr-niveau niet functioneert is ook geen verrassing, zegt Koning. “Maar aanbevelingen over hoe dat te verbeteren is, ontbreken. Ik denk dat je de gmr in stelling moet brengen. Hoe scholen middelen inzetten, moet je bij de gmr neerleggen.”

Het is bij menig samenwerkingsverband nogal duister hoe een opr wordt samengesteld, vindt hij. “Vaak niet via verkiezingen of goede informatie; het zijn vaak door het bestuur samengeraapte clubjes. Die te vaak nauwelijks banden hebben met de mr’s van de scholen of de gmr. Op scholen weet niemand wie er in de opr zit en wat daar gebeurt. Bovendien is de facilitering van personeel in de opr nog steeds niet goed geregeld.”

Wat kan de mr wel?

Het rapport concludeert dat leerkrachten nauwelijks bemoeienis hebben met het opstellen van het schoolondersteuningsprofiel. Dat is natuurlijk niet de bedoeling, zegt Saskia van der Schaaf, medezeggenschapstrainer bij de AOb. Zij adviseert elke mr om jaarlijks of eventueel een keer per twee jaar het schoolondersteuningsprofiel door te spitten. “Klopt het wat er staat? Doen we wat we aanbieden? En na wisselingen in het team: kunnen we meer of juist minder dan we in het sop beloven?”

Koning denkt dat veel mr-leden geen goed beeld hebben wat er precies als ondersteuning wordt aangeboden door hun school. “Zo’n sop ontstaat nogal eens door knip- en plakwerk.” Eigenlijk zou elk team er uitgebreid voor moeten gaan zitten, deelt hij de mening van Van der Schaaf. “Wat staat er in ons ondersteuningsprofiel, kunnen we dat wel waarmaken? Klopt het met wat we doen in de praktijk of moeten we het bijstellen?”