Toetsen fusieplan wordt taak voor mr

De verplichte uitgebreide fusietoets in het onderwijs verdwijnt. Sinds 1 augustus hoeven besturen een voornemen tot fusie niet meer te laten beoordelen door de commissie fusietoets onderwijs (CFTO). Nu er in zoveel regio’s sprake is van krimpende bevolkingsaantallen, moet het voor scholen en besturen makkelijker worden om samen te gaan werken, is de achterliggende gedachte. Dat heeft direct effect, merkt AOb-rayonbestuurder Perry van Liempt. “Ik merk in de regio zuid dat veel scholen, zeker eenpitters, hebben gewacht en zich nu aan het oriënteren zijn of er al mee aan de slag gaan.”

Schaalvergroting

De wet fusietoets werd in oktober 2011 van kracht. Destijds was het idee dat een grondige toetsing van fusievoornemens een goed middel was om de schaalvergroting in het onderwijs in de gaten te houden (de ‘menselijke maat’ moest aantoonbaar zijn) en te voorkomen dat schoolbesturen een monopoliepositie kregen in een regio. Er moest voor ouders en leerlingen iets te kiezen overblijven, ook waar het openbaar of christelijk onderwijs betreft.
Binnen tien jaar tijd wordt de CFTO, de commissie die de fusietoetsen uitvoerde, nu dus alweer opgeheven. Noodzakelijk, vinden organisaties in zowel po als vo. ‘Scholen moeten zoveel mogelijk ruimte krijgen om intensief samen te werken’, aldus de VO-raad bijvoorbeeld. Er blijft wel een veel lichtere, procedurele toets verplicht via DUO. Die zal ongeveer vier weken tijd kosten en naast het beoordelen van de fusie-effectrapportage wordt onder meer gekeken of de medezeggenschapsraad wel heeft ingestemd. In het eerste stadium van de fusie kunnen de fusiegedragsregels van de Sociaal-Economische Raad van toepassing zijn. Het criterium daarvoor is dat de betrokken scholen bedrijfsmatig opereren op een markt én er tenminste vijftig personen werken.

Vertraging

Uit onderzoek in 2015 bleek al dat de fusietoets niet het beoogde effect had: de procedure zorgde voor onzekerheid, vertraging en een toename van administratieve lasten en kosten, vond het onderwijs. Er zou geen sprake zijn van verbetering van de kwaliteit van het proces rond een fusie, aldus een rapport. ‘Het afkeuren van een fusie, na een lang voorbereidingsproces, heeft meer risico’s voor de keuzevrijheid, de legitimiteit, de onderwijskwaliteit en de financiële posities dan het goedkeuren van een fusie. Het afkeuren werkt op meerdere niveaus demotiverend voor alle betrokkenen’, aldus het evaluatierapport in 2015.
In de praktijk waren er al besturen die de fusietoets wilden omzeilen, of, als een fusie was afgekeurd, omschakelden naar een andere, vergaande manier van samenwerken. Dan werd er bijvoorbeeld gekozen voor een personele unie of een holdingconstructie. Nadeel was de zwakkere positie van de mr bij zulke constructies. Bij een fusie was de positie van de mr heel duidelijk: instemming vereist. Bij andere samenwerkingsconstructies ging het ‘slechts’ om adviesrecht van de mr.
De instelling van de fusietoets lijkt wel te hebben gezorgd voor meer bewustwording van het belang van goede medezeggenschap en openheid bij zulke processen. De instemming van de mr is verplicht bij een voorgenomen fusie, en ook alle ouders moeten geraadpleegd worden bij zo’n plan, regelde de wetgever de afgelopen jaren.

Informeren en ondersteunen

Dat de fusietoets niet bij iedereen geliefd was is natuurlijk geen verrassing voor de CFTO, zegt secretaris Itgen Hansen. “Dat is natuurlijk ook moeilijk als je op het eind van een lang traject een aanvraag beoordeelt waar schoolbesturen zelf vaak veel tijd en geld in hebben gestoken”, zegt hij. Maar de commissie heeft, naast de adviserende en beoordelende taak richting de minister, óók een belangrijke rol bij het informeren en ondersteunen van medezeggenschapsraden. Veel medezeggenschappers belden en mailden met de CFTO, als ze lucht kregen van een fusievoornemen of andere vorm van samenwerking bij hun school of bestuur. “Er was en is duidelijk behoefte aan een plek waar je als mr altijd terechtkunt voor gratis onafhankelijk advies.”
Medezeggenschappers zitten toch vaker in de ‘zwakkere’ hoek en konden de ondersteuning vanuit de CFTO goed gebruiken in hun overleg met bestuurders. “Dat een onafhankelijke commissie meekijkt ervaren ze als een steun in de rug.”

Hulp blijft nodig

De CFTO stuurde voor de zomer een brief aan de minister, waarin de commissie benadrukt dat sommige mr’s echt behoefte hebben aan een onafhankelijk en gratis advies, zoals de CFTO nu nog geeft tijdens voorlichtingsavonden op verzoek op locatie, of telefonisch. Hansen: “Er zijn raden die het allemaal prima weten, maar er zijn ook veel mr-leden zoekende. Er is een grote middengroep in de medezeggenschap die vol goede wil is, maar waarvan de leden weinig tijd hebben. Zij kunnen extra hulp goed gebruiken; iemand die zegt wat de positie van de mr is, wat de mogelijkheden en aandachtspunten zijn bij een voorgenomen fusie.”
Die hulp kan de mr natuurlijk ook bij een ouderorganisatie of een vakbond krijgen, maar dan zijn er vaak kosten aan verbonden. Hansen: “Het advies en de hulp van de CFTO zijn kosteloos voor medezeggenschappers. En wij verwijzen natuurlijk ook door naar bijvoorbeeld een project Versterking Medezeggenschap. Dat kent lang niet iedereen.” Bovendien, schrijft de voorzitter van de CFTO in een brief aan de minister: “Ondersteunende organisaties hebben vaak deelbelangen. De vakbond is er primair voor het personeel, ouderorganisaties voor de ouders.” En: “Er is, zeker aan het begin van een fusietraject, en dat geldt zowel voor mr’s als voor besturen, behoefte aan een niet-commerciële ondersteuner die onpartijdig en onafhankelijk de dialoog op gang helpt, die hulp biedt en richting geeft. Die niet juridiseert, maar verbindt.”
De CFTO had graag willen voortbestaan als meld- en informatiepunt zodat de minister zicht houdt op de ontwikkelingen rond fusies: “In het uiterste geval blijft de minister verantwoordelijk, dus die moet dan wel weten wat er aan de hand is.”

Monsterfusie

In de brief aan de minister komt de CFTO met het fictieve voorbeeld van een ‘monsterfusie’ die nu in principe mogelijk zou worden: een samengaan van de drie grootste onderwijsbesturen van Nederland, OMO, Carmel en Lucas Onderwijs. “Niet erg waarschijnlijk, maar ook niet onmogelijk.” Als zoiets gebeurt, ontstaat er wellicht een organisatie die too big to fail is, aldus de brief. “En als zo’n organisatie onverhoopt in de problemen komt, zal de minister daarop (…) worden aangesproken.”
Het hóeft natuurlijk niet mis te gaan, maar als dat wel dreigt, is het fijn als er pas op de plaats kan worden gemaakt, aldus de opstellers van de brief. “De minister heeft straks geen instrument meer om iets tegen het licht te houden. Dan kan hij er alleen achteraf iets van vinden.” Juist die schaalvergroting was ooit een van de redenen om de fusietoets in het leven te roepen.
Door het schrappen van de fusietoets zijn pluriformiteit en keuzevrijheid, kernwaarden van het onderwijs, niet meer automatisch geborgd, luidt de waarschuwing van de CFTO. De adviestaak van de CFTO blijft nog tot 1 januari 2019 bestaan. Het kabinet wil de fusietoets in zijn geheel (dus ook de lichte toets) per 1-1-2020 afschaffen en daarna is het aan de onderwijsorganisaties zelf om expertise te organiseren.
Advies en begeleiding bij fusievoornemens blijft beschikbaar via de AOb. De bond adviseert de mr tijdig ondersteuning in te schakelen, zodat bij een fusievoornemen alle belangrijke vragen worden gesteld en onderzocht. Dat is het moment om via goede medezeggenschap alle belangen af te wegen, wat veel beter werkt dan wachten op het formele advies over de fusie-effectrapportage.

Verschenen in infomr 3/2018